Biała księga, biała karta

Przedstawione w maju 2011 roku przez ministra obrony RFN Thomasa de Maiziere'a wytyczne polityczno-obronnych resortu obrony zakładały, że w latach 2011-2015 ministerstwo obrony zaoszczędzi 8,3 miliarda euro, a sednem planów miała być profesjonalizacja armii i zwiększenie możliwości ekspedycyjnych Bundeswehry. Szkopuł w tym, że świat się od tego czasu gwałtownie zmienił. Teraz Federalne Ministerstwo Obrony rozpoczęło prace nad nową Białą Księgą Polityki Bezpieczeństwa, która po serii konsultacji ma być gotowa do końca 2016 roku.

W 2006 roku ministerstwo obrony opublikowało Białą Księgę Polityki Bezpieczeństwa. Po raz pierwszy w historii powojennych Niemiec występuje w niej ustęp o tym, że armia ma m.in. za zadanie bronić niemieckich interesów, takich jak dobrobyt, dostęp do źródeł energii i zapewnienie pokoju na szlakach handlowych. Rosja była opisana w dokumencie jako partner UE i NATO, któremu trzeba pomagać w drodze do modernizacji.

Zatwierdzona w roku 2010 reforma, prowadzona w myśl koncepcji „szerokości przed głębokością” (Breite vor Tiefe), doprowadziła do redukcji Bundeswehry z 250 do 185 tysięcy ludzi, wiele jednostek zostało zdezaktywowanych. W maju 2011 roku opublikowano nowe Wytyczne Polityki Obronnej, które zakładały duży wachlarz zdolności przy jednoczesnej możliwości szybkiego i elastycznego ich dopasowania do aktualnych wyzwań operacyjnych. "Bezpośredni konwencjonalny atak na terytorium Niemiec stał się nieprawdopodobny" – stwierdzał dokument.

Zawieszenie powszechnego obowiązku służby wojskowej nastąpiło od 1 lipca 2011 roku. W 2014 roku Bundeswehrze udało się pozyskać 10 230 rekrutów, dzięki czemu po raz pierwszy przekroczono magiczną granicę 10 tys. od czasu zawieszenia poboru. Rok wcześniej do niemieckiej armii zgłosiło się 8 300 chętnych. Związki rezerwistów i weteranów opowiadają się za przywróceniem poboru, aby tańszym kosztem pozyskiwać lepszych kandydatów.

Jak wynika bowiem z badania Centrum Historii Wojskowej i Nauk Społecznych Bundeswehry z Poczdamu (Zentrum für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr) ochotnicy tylko w niewielkim stopniu czują się związani z armią. Tylko co piąty rekrut rozważa dłuższy romans z mundurem jako żołnierz kontraktowy. Dwie trzecie ochotników czuje, że w armii stawia im się zbyt niskie wymagania. Obserwację tę czynią rekruci zarówno po małej maturze jak i po kilku fakultetach. Tylko 31 proc. zbadanych ochotników przyznaje, że widzi sens służby. 36 proc. uznaje, że codzienny rozkład zajęć za sensowny. Co trzeci z przesłuchanych uważa, że niczego sensownego się podczas służby ochotniczej nie nauczył.

Analogiczne badanie z 2013 roku potwierdza, że osoby decydujące się na odbycie służby ochotniczej są pełne entuzjazmu i motywacji. Z czasem oba te wskaźniki drastycznie spadają. Jako motywację wstąpienia do służby wskazywali: pracę zespołową, koleżeństwo, czynności wymagające wysiłku, przejęcie odpowiedzialności, poznanie własnych granic i przeżycie czegoś nowego.

Przyjęta ostatnio przez Bundestag Ustawa zwiększająca atrakcyjności służby w Bundeswehrze okazuje się jednak niepotrzebna, bo już obecnie z uposażenia zadowolenie wyraża 83 proc. badanych. Również warunki zamieszkania i wyżywienia oceniane są jako dobre. Dzięki nowej ustawie, gwarantującej lepsze warunki dla zachowania równowagi pomiędzy służbą a rodziną, Bundeswehra chce pozyskiwać nowych kandydatów oferując im atrakcyjniejsze niż dotąd warunki służby, i dzięki temu konkurować o najlepsze talenty z sektorem prywatnym. Takie są przynajmniej deklaracje minister von der Leyen.

Bundeswehra to już nie armia ludzi, którzy zamiast edukacji wybrali mundur. 28 proc. rekrutów zgłasza się z maturą. Ponad 64 proc. ochotników ukończyło szkołę wyższą lub średnią. Tylko 16 proc. nie ukończyło żadnej szkoły. A im wyższe wykształcenie, tym większe oczekiwania na sensowne warunki służby i mniejsza możliwość mydlenia oczu młodym Niemcom.

W debacie o przyszłości Bundeswehry w końcu i tak wszystko rozbije się o finanse. Szerokim echem odbił się wywiad Szefa wojsk lądowych Bundeswehry gen. Bruno Kasdorfa, którego udzielił dwa miesiące przed odejściem na emeryturę dla Süddeutsche Zeitung (21 maja 2015). Mówił w nim m.in., że w obliczu zmienionej sytuacji bezpieczeństwa na Wschodzie i związanych z tym zmienionych wymagań dla wojsk lądowych przy modernizacji należy bezwzględnie zwiększyć zapasy broni, aby starczały nie tylko na jednorazowe akcje. Jego wyliczanka może porażać, gdyż dowódca stwierdził, że brakuje bardzo podstawowych rzeczy, jak kamizelki ochronne, noktowizory, lornetki, nowoczesny sprzęt bojowy czy pojazdy opancerzone. - Finansowanie dziś nie jest wystarczające nawet na operacjach zagranicznych“ – przyznaje generał. To zdanie oznacza porażkę dotychczasowych wysiłków reformatorskich w Bundeswehrze, która miała być „armią ekspedycyjną”. Teraz, gdy znowu okazało się, że przede wszystkim musi umieć bronić rubieży NATO, a nie tylko przełęczy Hindukuszu, Bundeswehra nie jest ani armią do obrony terytorialnej jak do lat 90., ani armią gotową na operację "out-of-area".

W Niemczech wszyscy zainteresowani tematem wojska pamiętają ocierające się o komizm zdjęcie z manewrów Noble Ledger we wrześniu 2014 w Norwegii. Widać na nim, że w niemieckich transporterach opancerzonych Marder karabiny maszynowe MG3 zostały zastąpione przez pomalowane na czarno kije od mioteł. Media pisały też o brakach benzyny, nabojów, helikopterach-nielotach, a nawet niedziałających lodówkach koszarowych. Aż strach pomyśleć, w jakiej kondycji jest Wojsko Polskie, skoro nasz minister obrony Tomasz Siemoniak komentował wtedy: "Niemiecka armia ma swoje problemy, ale obyśmy my mieli takie problemy jak oni. Nie wierzymy w plotki o słabości Bundeswehry”. No cóż, moje niemieckie źródła potwierdzają, że niemieccy wojskowi z niezwykła pieczołowitością stronią od plotek.

Na pytanie o finansowanie Bundeswehry dr Karl-Heinz Kamp, kierownik merytoryczny Federalnej Akademii Polityki Bezpieczeństwa w Berlinie (Bundesakademie für Sicherheitspolitik) mówi mi, że podstawowym problemem jest to, że doszły ostatnio nowe poważne wydatki. – Wśród nich Readiness Action Plan (plan oparty na dwóch filarach: ciągłej, rotacyjnej obecności i aktywność Sojuszu w jego wschodniej części oraz działaniach, które mają wzmocnić NATO w długiej perspektywie oraz podnieść poziom gotowości wojsk). Równocześnie widać efekty zużycia [personelu i sprzętu] po długiej operacji w Afganistanie. Przy tym Niemcy postrzegają swoją rolę przy VJTF bardzo poważnie i wystawia istotne części tych sił reagowania. Z tego powodu zwiększą się niemieckie wydatki na obronę. Równolegle do tych dwóch czynników – nowe zadania i zużycie – na nowo trzeba zorganizować zamówienia wojskowe, aby zasadniczo ograniczyć na przyszłość opóźnienia w dostawach i podwyższanie cen – opowiada dr Kamp.

Obecnie proces pisania Białej Księgi jest zdominowany przez Państwo Islamskie i kryzys na Ukrainie. Te dwa zjawiska ukierunkowały dość spontanicznie dobierane tematy warsztatów roboczych. Kolejne z nich będą dotyczyły „zarządzania kryzysowego“ i udziału w wojnach hybrydowych. Następne zagadnienia będą dobierane ad-hoc. Podczas jednej z ostatnich debat o przyszłości Bundeswehry paneliści opowiedzieli się za „wzmocnioną koordynacją i kierowaniem niemieckim zaangażowaniem” (eine straffere Koordination und Führung des deutschen Engagement).

Dr Kamp wyjaśnia, że ten ustęp odnosi się przede wszystkim do wewnątrzniemieckiej strony podejmowania i wdrażania decyzji politycznych. - W Afganistanie niektóre ministerstwa zaangażowane w proces odbudowy kraju pracowały ze sobą w stopniu niewystarczającym. Czasem można było odnieść wrażenie, że były bardziej konkurującymi ze sobą instytucjami niż organami tego samego rządu. Trzeba w tym zakresie osiągnąć większy stopień koordynacji, która jednak koliduje z niemiecką „regułą resortową” (Ressortprinzip), która zapewnia wszystkim ministerstwom wysoki poziom odpowiedzialności własnej. Przy koordynacji Urząd Kanclerski może działać tylko w wąskim zakresie.

Żywo dyskutowana jest też Idea Zintegrowanego Podejścia (Vernetzter Ansatz). Zakłada ona koordynację działań wszystkich sektora cywilnego, w tym ministerstw, organizacji pozarządowych i częściowo inicjatyw prywatnych pod jednym parasolem zarządzania na misji. Jeden z uczestników ścisłego grona osób pracujących nad tekstem dokumentu wskazuje w nieoficjalnym opracowaniu na pięć punktów, które należy wziąć pod uwagę podczas prac nad Białą Księgą. Dokument uzyskałam do użytku według Reguły Chatham House, a zatem mogę jedynie wymienić te punkty:

- nie można stawiać zbyt wysokich wymagań dla uczestników procesu nieprzyzwyczajonych do konsultacji i koordynowania własnych decyzji politycznych;

- na podstawie oceny sytuacji musi powstać minimalny wspólny mianownik dla działań ("Joint Assessment");

- od kraju gdzie toczy się misja należy wymagać wkładu w zakończenia konfliktu wykraczających poza wymóg „good governance” – w pewnych przypadkach dopuszczalne jest nawet zrezygnowanie kraju-odbiorcy z części suwerenności o ile przyspieszy to proces budowania pokoju;

- nierealne jest oczekiwanie równego podziału odpowiedzialności dla wszystkich partnerów zaangażowanych w misję – wielkość wkładu wojskowego, cywilnego i finansowego decyduje o randze instytucji czy kraju;

- zobowiązanie do udziału w Zintegrowanym Podejściu nie oznacza, że Niemcy zawsze mają udzielać jedynie wsparcia środkami cywilnymi, a zaangażowanie środków militarnych zostawiać pozostałym partnerom - sojusznicy Niemiec z NATO zobowiązanie do wojskowego udziału Niemiec w gaszeniu konfliktów odebrali jako mocno spóźnione.

Chodzi o deklaracje trojga wpływowych polityków – prezydenta Gaucka, minister obrony von der Leyen i minister spraw zagranicznych Westerwelle - z Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa (31.01—2.02.2014) o mocniejszym zaangażowaniu Niemiec w sprawy międzynarodowe, również w zakresie wojskowym. Na tegorocznej konferencji w jeszcze bardziej otwartych słowach potwierdziła te obietnice von der Leyen. „Niemcy są gotowe, by przewodzić”. Uczyniła przy tym typowe wyjaśnienie, że chodzi o przewodzenie „wraz z innymi”, „ze środka sojuszu”, nie z „pikelhaubą” na głowie.

Tocząc debaty nad przyszłością niemieckiej polityki obrony wszyscy, zarówno Niemcy jak i osoby z zagranicy, dobrze pamiętają „doświadczenie libijskie”, które było w oczach sojuszników dyplomatyczną wpadką Niemiec, budzącą gorzkie komentarze. 17 marca 2011 roku Rada Bezpieczeństwa uchwaliła Rezolucję nr 1973 zakazującą lotów nad Libią. Wtedy to Niemcy obok takich państw jak Brazylia, Chiny, Indie i Rosja, wstrzymały się od głosu. Tak nieprzewidywalnego ruchu nie chciałyby przeżywać ponownie same Niemcy, jak i ich sojusznicy.

Przeciwnicy unifikowania polityki obrony, pod warunkiem, że ważniejsze decyzje są wcześniej w ramach Sojuszu komunikowane, podnoszą argument, że poszczególne kraje członkowskie NATO podjęły różne decyzje odnośnie dozbrajania Ukrainy. Niemcy dostarczają tylko systemy monitorowania granic, nie wyrażając zgody na dostawy broni ofensywnej (jakby mogła być inna…). Podczas szczytu w Walii kanclerz Merkel zapowiedziała, że Niemcy będą wydawać 2% PKB na obronę. Obecne 1,3% uznała za „zbyt małą” kwotę, jednak eksperci oceniają te deklaracje za mało realne.

Bardzo po cichu eksperci zostawiają w rozmowach też uchylone okno, przez które może wejść zmiana Ustawy Zasadniczej ułatwiająca wysłanie wojska za granicę bez każdorazowej konieczności uzyskania zgody parlamentu. Chodzi o przesunięcie akcentu w podejmowaniu decyzji na rząd, aby przyspieszyć decyzyjność wewnątrz NATO, przy utrzymaniu Bundeswehry jako „armii parlamentarnej”. Mówił o tym np. w wywiadzie były minister obrony Volker Rühe (DIE ZEIT 28/2014, 19.07.2014). Wspomniał, że Niemcy dysponują 1/3 pilotów obsługujących samoloty systemu AWACS. Dwa razy zdarzyło się, że Bundestag wstrzymał wysłanie niemieckich pilotów do zagranicznych nalotów z mandatem organizacji międzynarodowych – do Afganistanu i do Libii. - To był poważny błąd - ocenił Rühe. Jego zdaniem rząd federalny mógłby raz w roku składać sprawozdanie z użycia Bundeswehry za granicą. Eksperci mają różne pomysły w tej sprawie.

Eksperci chcą też rezygnacji albo zapisania w nowej Białej Księdze ścisłej definicji pojęcia Zintegrowane Bezpieczeństwo (vernetzte Sicherheit), która istnieje w słowniku niemieckiej polityki bezpieczeństwa od Białej Księgi z 2006 roku. Ta dość mglista idea oznacza integrację kilku komponentów, gospodarki, ekologii, kultury, edukacji, z wojskiem, w taki sposób, że armia wypełnia jedynie zadania wspierające, a nie podstawowe. Czyli ton nadają cywilne resorty i NGO, a wojsko zapewnia bezpieczne otoczenie dla wypełniania przez nie zadań. W warunkach wojennych np. w Afganistanie okazało się to w praktyce niemożliwe. Wszystko wyjaśni się pod koniec bieżącego roku.