Analiza stanu bezpieczeństwa państwa na przykładzie dwóch istotnych służb mundurowych

Autorska analiza aktualnego stanu bezpieczeństwa państwa na przykładzie dwóch istotnych służb mundurowych

Rządy ostatnich kilku lat w sposób znaczący pogorszyły sytuację w polskich służbach odpowiadających za bezpieczeństwo i porządek publiczny. Władze odeszły od niezbędnego dla właściwego funkcjonowania służb Programu ich modernizacji, będącego gwarantem stałej poprawy poziomu realizacji nałożonych na służby zadań (przez podniesienie standardu wyposażenia oraz stabilizację materialną funkcjonariuszy). W zamian rozpoczął się proces antagonizacji służb względem reszty społeczeństwa. Rząd podkreślał złudnie nadzwyczajne beneficja, jakie są udziałem funkcjonariuszy służb, tworząc sprzyjającą atmosferę społeczną dla zmian w systemie ubezpieczeń społecznych służb mundurowych – np. nieudanych nowelizacji przepisów emerytalnych oraz dotyczących zwolnień lekarskich. Tymczasem, sytuacja materialna funkcjonariuszy jest daleka od satysfakcjonującej, a istniejące uprawnienia socjalno-bytowe służą realnemu zwiększeniu niedostatków w wynagrodzeniu. Efektem tego jest trudny do zaakceptowania spadek zaufania społeczeństwa do służb oraz zaufania służb do sprawujących rządy, a w konsekwencji upadek etosu służby. Takimi działaniami destabilizuje się sytuację w służbach, których zasadniczym zadaniem, rzadko uwypuklanym przez rządzących, jest nie tylko formalne ale i faktyczne zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. Funkcjonariusze mają realizować tą powinność z narażeniem swojego życia i zdrowia.

Obserwowaną sytuację w służbach należy uznać za trudną do zaakceptowania, w szczególności z uwagi na uwarunkowania geopolityczne, w których znajduje się obecnie Polska (realne zagrożenia ze strony ekspansywnej Rosji oraz Państwa Islamskiego). Oburzenie budzą zaniechania w przygotowaniu służb do sytuacji, której zaistnienie było wcześniej szeroko sygnalizowane.

Biuro Ochrony Rządu

W bardzo trudnej sytuacji pozostaje służba odpowiadająca za ochronę osób, obiektów i urządzeń o najważniejszym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa – Biuro Ochrony Rządu. W okresie ostatnich 7 lat dokonano prawdziwej dewastacji tej formacji. Uczyniono z niej instytucję niezdolną do w pełni efektywnej realizacji nałożonej na nią zadań. Świadectwem porażającej nieudolności tej formacji jest „przygotowania” i „zabezpieczenie” tragicznej wizyty Prezydenta Lecha Kaczyńskiego w Smoleńsku 10 kwietnia 2010 r. Również realizacja wizyty Prezydenta Komorowskiego na Ukrainie, kiedy to osoba agresywna nieorganiczona stosowną reakcją funkcjonariuszy dotarła do osoby Prezydenta i uderzyła go (szczęśliwie tylko jajkiem), obnaża skrajną niekompetencję BOR.

Kluczowym problemem tej formacji było nie zapewnienie jej właściwego kierownictwa, kadry zarządzającej. Szefami BOR zostawali ludzie bez odpowiedniego przygotowania do kierowania zespołami ludzkimi, wykształcenia oraz doświadczenia, bazujący jedynie na osobistych relacjach z decydentami. Znakomitym przykładem w tym względzie jest gen. Janicki, szefujący BOR przez prawie sześć lat. Pan Generał nie posiadał, ani wykształcenia wyższego drugiego stopnia - niezbędnego na zajmowanym stanowisku - jak również stosowanego doświadczenia - od czasu zajmowania stanowiska kierowcy podczas prawie w całej swojej służby związany był z pionem logistyki, a o realizowanych przez BOR działaniach ochronnych posiadał znikomą wiedzę. Tym samym nie zapewniono służbie kadry kierowniczej, która ma dbać o jej właściwe funkcjonowanie. Nie podjęto żadnych działań mających na celu usprawnienie statutowej aktywności BOR, nie przygotowano formacji do reagowania na nowe typy zagrożeń.

Przyczyn wzmiankowanego obniżenia jakości realizowanych przez BOR czynności ochronnych jest znacznie więcej. Odnosi się to do sfery podejmowanych decyzji, jak również oczywistych zaniechań. Na przestrzeni ostatnich 7 lat nie uczyniono nic dla wzmocnienia pozycji szefa BOR, nic dla dostosowania jego kompetencji do ogromnej rangi nałożonych na niego obowiązków. Nie zwiększono samodzielności szefa tej formacji przy zapewnianiu bezpieczeństwa chronionym osobom i obiektom. Porównując z aktualną sytuacją BOR wpływ szefa BOR na kształt realizowanych działań ochronnych nie jest adekwatny do ogromnej odpowiedzialności na nim spoczywającej. Poza kompetencjami służby pozostaje bowiem określanie metod i formy realizacji zadań ochronnych, podejmowanie decyzji o objęciu ochroną ze względu na dobro państwa i istniejące zagrożenia. Takie rozwiązanie jest trudne do zaakceptowania z merytorycznego punktu widzenia, ponieważ najszerszą wiedzę o potencjalnych zagrożeniach, jak i sposobach im przeciwdziałania posiada, czy też powinien posiadać BOR oraz jej szef.

W kontekście powyższego wręcz zasadą stało się wydawanie przez osoby ochraniane poleceń funkcjonariuszom BOR co do podejmowanych przez nich czynności ochronnych (odstąpienia od czynności ochronnych, zmiany sposobu ich realizacji) oraz wykorzystania ich do celów pozasłużbowych (transport krewnych, znajomych, zwierząt, produktów spożywczych). Dla pokreślenia groteski tej sytuacji należy podnieść, że polecenia te wydają osoby, które nie posiadają żadnego doświadczenia w dziedzinie ochrony, stosownej wiedzy o potencjalnych zagrożeniach oraz sposobach ich unikania. Tym samym w sposób zdecydowany obniża poziom realizowanej ochrony, doprowadza do sytuacji zagrażającej bezpieczeństwu osoby ochranianej, a konsekwencji może negatywnie oddziaływać na cały system bezpieczeństwa państwa. Co gorsza praktyka ta wydaje się być akceptowana nie tylko przez funkcjonariuszy BOR, ale również przez szefostwo tej formacji.

Ponadto, nie zapewniono BOR szerokiego dostępu do informacji o zagrożeniach. Z perspektywy lat kształt nadany ustawą o BOR działalności profilaktycznej, ukierunkowanej na uzyskiwanie informacji, należy uznać za niewystarczający. Owa działalność profilaktyczna nie w pełni przystaje do obecnej rzeczywistości oraz skali zagrożeń, które powinny wymuszać zaangażowanie się BOR w pozyskiwanie informacji o potencjalnych niebezpieczeństwach. Niewystarczająca już jest bowiem postawa biernego odbiorcy informacji, uzyskiwanych od innych służb, wpisana w działalność profilaktyczną, ale niezbędne jest również aktywne pozyskiwanie informacji wynikające z charakteru czynności operacyjno-rozpoznawczych. Z tego względu wyposażenie funkcjonariuszy formacji w prawo do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych należy uznać za konieczne.

Na niską jakość realizowanych zadań ochronnych wpływa również niewłaściwy mechanizm doboru osób do grup ochronnych, oparty nie na kompetencjach, przygotowaniu, doświadczeniu ale przesłankach pozamerytorycznych (znajomościach). Do grup odpowiadających za ochronę bezpośrednią trafiają osoby bardzo młode, niedoświadczone o krótkim stażu służby. Pełnią one również funkcje dowódców tych grup.

Związany z tym jest również zatrważający stan szkolenia w BOR. Przyjęty system szkolenia faktycznie nie istnieje, mimo że i tak nie jest szczególnie ambitny. Funkcjonariusze nie mają czasu na udział w szkoleniach lub też nie jest ono prowadzone z uwagi na brak stosownego wyposażenia (np. amunicji), spowodowanego ograniczeniami finansowymi. Widoczne jest w szczególności w odniesieniu do szkoleń strzeleckich i ich wyników na egzaminach rocznych. Znacząca część funkcjonariuszy BOR egzaminów tych nie zalicza.

Pogorszeniu uległa również sytuacja socjalno-bytowa funkcjonariuszy. Obok braku stosownych podwyżek zmieniono również zasady (mimo braku jakichkolwiek zmian w przepisach prawa) przyznawania ekwiwalentu za rezygnację z lokalu służbowego. I to pomimo, że zmienione właśnie reguły przyznawania tego świadczenia funkcjonowały w BOR od początku istnienia tej formacji.

W dużej mierze sytuacja w jakiej znalazł się BOR spowodowana jest również iluzorycznym, wręcz fasadowym jedynie nadzorem nad BOR sprawowanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Sam Pan Minister Sienkiewicz przyznał swego czasu, że w sprawie tej instytucji niewiele może zrobić ponieważ nie pozwalają na to osoby znajdujące się pod ochroną BOR.

Straż Graniczna

Również w trudnej sytuacji pozostaje inna służba podległa Ministrowi Spraw Wewnętrznych, tj. Straż Graniczna. O tym jak bardzo istotną rolę w systemie bezpieczeństwa państwa zajmuje Straż Graniczna świadczy wyjątkowa kompetencja pozostająca w gestii tej formacji, tj. ochrona granicy państwowej na lądzie i morzu. I to ochrona nie ograniczająca się do aktywności administracyjno-policyjnej (np. organizowanie i dokonywanie kontroli ruchu granicznego, przeciwdziałanie nielegalnej migracji, wydawaniu wiz, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i wykroczeń, kontroli legalności przebywania i zatrudnienia cudzoziemców), ale również odnosząca się do militarnego aspektu przeciwdziałania naruszeniu granicy państwowej i penetracji terytorium Państwa na większą skalę. Straż Graniczna jest, a w każdym razie powinna być służbą, która stanowi pierwszą linią obrony przed atakiem innego państwa. Przyjmowane w ostatnich latach koncepcje, zakładające odejście od formułowanej w kategoriach wojskowych wizji ochrony granicy na rzecz służby migracyjnej o standardzie policyjnym utraciły na aktualności. Wydarzenia ostatnich miesięcy wykazały, że błędem było rezygnowanie z przygotowywania formacji do realizacji ochrony granicy państwowej również w kategoriach wojskowych. Tym bardziej, że aktualny poziom przygotowania polskich Sił Zbrojnych do obrony terytorium Rzeczypospolitej jest bardzo daleki od satysfakcjonującego i przede wszystkim zakłada oparcie się na często iluzorycznych możliwościach sojuszy militarnych i politycznych. Nieliczne większe zgrupowania operacyjne (związki taktyczne) usytuowane na ścianie wschodniej, czy też południowo-wschodniej, mogą nie być zdolne do natychmiastowego zaangażowania w eliminację zagrożeń dla bezpieczeństwa obywateli oraz terytorium Rzeczypospolitej ze strony innego państwa. Taką rolę mogłaby odgrywać właśnie odpowiednio przygotowana (dofinansowana, doposażona, doszkolona oraz kadrowo bardziej rozbudowana) Straż Graniczna.

Obecnie wiele mówi się o modernizacji Sił Zbrojnych natomiast zupełnie zapomina się o potencjale Straży Granicznej, który powinien być nie tylko wykorzystany ale również zdecydowanie zwiększony.

Pan Minister Sienkiewicz w swoim wystąpieniu z trybuny sejmowej w dniu 27 sierpnia 2014 r. raczył powiedzieć, że przesunięto lub planuje się przesunąć do ochrony granicy wschodniej ok. 1000 funkcjonariuszy SG, traktując to jako stosowne wzmocnienie kadrowe. Jednak te przesunięcia nie mają charakteru stałego, nie zwiększono etatu Straży Granicznej oraz Oddziałów SG, które odpowiadają za ochronę granicy wschodniej. Są to funkcjonariusze, którzy na stałe pełnią służbę w innych miejscach, często nie posiadający stosownych umiejętności, a ich zaangażowanie do ochrony granicy wschodniej ma charakter tymczasowy, czy wręcz incydentalny (delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości, co do zasady, nie może przekraczać 6 miesięcy).

Minister wskazał również na uruchomienie programu technicznego wsparcia ochrony granicy i związanych z nim zakupem pojazdów, lekkich samolotów, czy też śmigłowca oraz budowę wież z głowicami optoelektronicznymi, pozwalających na monitorowanie granicy, jej strzeżenie, wczesne ostrzeganie. Jednak wyposażenie to, mimo że bardzo przydatne i cenne, było planowane w zupełnie innych realiach politycznych, a w związku z tym należy jej uznać za niewystarczające. W aktualnej sytuacji powinno się doposażyć Straż Graniczną również w stosowany sprzęt wojskowy.

Wydaje się zatem, że niezbędne będzie dofinansowanie działalności Straży Granicznej i stosowne zwiększenie jej etatu, adekwatnego do potencjalnych zagrożeń i stawianych zadań. Ponadto, przeprowadzane w okresie ostatnich 7 lat zmiany Straży Granicznej doprowadziły do sytuacji, w której służba ta nie jest w stanie realizować swojego głównego ustawowego zadania jakim jest ochrona granicy państwowej, w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli granicy na granicach wewnętrznych. Obowiązujące przepisy zostały tak skonstruowane, że formacja ta ma jedynie sprawiać wrażenie ochrony granicy i kontroli dokonywanej przez SG (wskazanie wszystkich możliwych miejsc przekraczanie granicy oraz tego, że SG będzie dokonywała kontroli granicznej osób nie w sposób ciągły, a na podstawie analizy ryzyka ma na celu zamaskowanie faktu, że formacja ta nie jest już w stanie przystąpić do ochrony granicy państwowej w pełnym zakresie). Powodem tego jest:

likwidacja placówek usytuowanych w bezpośredniej bliskości granicy państwowej, jak również zmniejszenie ich gęstości usytuowania, przez co placówki te nie mają możliwości technicznych i kadrowych – ze względu na zbyt długie odcinki granicy do ochrony, jak również zbyt dużą liczba przywracanych przejść – wykonywać swoich czynności;

brak funkcjonariuszy przeszkolonych do prowadzenia kontroli granicznej. Obecna kadra placówek, w zasięgu terytorialnym których znajduje się granica zachodnia i południowa Państwa, będąca granicą wewnętrzną UE, to głównie funkcjonariusze młodzi, zatrudnieni po 2007 r. Brak stabilności i reformy, obierające za główny cel ograniczenie uprawnień socjalno-bytowych doprowadziło do sytuacji, w której ze służby odeszła duża część funkcjonariuszy ze stażem ponad 15 – letnim;

brak odpowiedniej infrastruktury granicznej (przekazanie obiektów wojewodzie bez gwarancji ich wykorzystywania w przypadku przywrócenia kontroli);

brak rozwiązania kwestii przejść tymczasowych (nie uwzględniono możliwości budowy infrastruktury przejść granicznych z kontenerów możliwych do szybkiego montażu i demontażu, co dawałoby możliwość długotrwałej kontroli; obecny system samochodów z wyposażeniem informatycznym, tzw. Schengen busy, jest rozwiązaniem doraźnym, przydatnym w przypadku kontroli na drogach, a nie w przypadku przywracania kontroli granicznej).

Dotychczasowe zmiany nie uwzględniły sytuacji, w której następuje przeformatowanie naszego uczestnictwa w UE, czy też przywrócenie pełnej kontroli granicznej na granicy zachodniej i południowej. W razie zaistnienia takiej sytuacji Straż Graniczna nie będzie w stanie niezwłocznie przystąpić do ochrony granicy państwowej. Równie groźne jest wypowiadanie umów o przejściach granicznych z RFN oraz innych umów związanych z kontrolą graniczną. Utrzymanie ich bowiem daje możliwość prawną – w razie zaistnienia powyższej sytuacji – przystąpienia do ochrony granicy bez konieczności ponownej regulacji na szczeblu międzynarodowym.

Dużym błędem było również zrezygnowanie przez Straż Graniczną z zadania dotyczącego ochrony szlaków komunikacyjnych o szczególnym znaczeniu międzynarodowym przed przestępczością, której zwalczanie należy do właściwości Straży Granicznej. Było to następstwem niezrozumienia przez decydentów istoty tego zadania. Rzeczypospolita Polska ze względu na swoje położenie i ukształtowanie jest krajem tranzytowym zarówno na linii wschód – zachód, jak również północ- południe. Przez Polskę przechodzi kilkanaście istotnych, z punktu widzenia transportu, szlaków międzynarodowych (drogowych i kolejowych). W tej sytuacji przestępczość transgraniczna skanalizowana jest, siłą rzeczy, na tych szlakach. Odnosi się to zarówno do przestępczości migracyjnej, jak również przemytu towarów, środków odurzających itp. Należało więc, koncentrując się na realizacji tegoż zadania, podejść do niego kompleksowo, zarówno realizując go prewencyjnie, przez patrole, pod kątem zapewnienia porządku publicznego, właściwego ruchu pojazdów, jak również zabezpieczenia migracyjnego i zwalczania innych przestępstw. Mowa jest o „ochronie” nie tylko szlaków jako dróg, ale zabezpieczeniu infrastruktury wokół dróg (stacje benzynowe, hotele, restauracje, punkty gastronomiczne, stacje kolejowe, przystanki i dworce autobusowe, itp.). Jednak podczas realizacji zadania skupiono się na ochronie pod kątem realizacji zadań z ochrony ruchu drogowego, a do tego przeprowadzono całkowicie nielogiczne typowanie tras. W efekcie nastąpiło wypaczenie zadania, które, prawidłowo realizowane, mogło stanowić istotny wkład SG w zapewnienie bezpieczeństwa publicznego.

Należy również zwrócić uwagę na fasadowość niektórych działań dotyczących Straży Granicznej. Dla realizacji z góry założonej tezy o braku uzasadnienia dla funkcjonowania na granicy południowej dwóch oddziałów SG zlikwidowano Karpacki Oddział Straży Granicznej w Nowym Sączu. Jednocześnie jednak ustanowiono w jego miejsce zupełnie nową, wyjątkową jednostkę organizacyjną, zadaniowo i strukturalnie zbliżoną właśnie oddziałowi SG - Karpacki Ośrodek Wsparcia Straży Granicznej.

Powyższa autorska analiza jednoznacznie wskazuje, iż system bezpieczeństwa państwa posiada wiele wad które należy jak najprędzej naprawić. Oczywiście naprawa a co za tym idzie usprawnienie tegoż systemu będzie wymagało zaangażowania wielu środowisk społecznych począwszy od ekspertów i decydentów służb mundurowych poprzez ekspertyzy międzyresortowe a skończywszy na politykach.